全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国水法》实施情况的报告

  水利是农业的命脉，也是经济社会持续健康发展的基础，更是人类生存的前提。习深刻指出，水安全是涉及国家长治久安的大事，全党要大力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。根据习的重要指示，为推动水利事业的健康发展，全国人大常委会5月至7月对《中华人民共和国水法》实施情况做了检查。

  委员长对这次检查作了重要批示：“水法是合理开发、利用、节约和保护水资源的重要法律。认真贯彻实施水法，对于落实以习同志为的党中央提出的创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，加强生态文明建设，实现水资源的可持续利用，充分的发挥水资源的综合效益，大规模推进农田水利建设，具有十分重要的意义。全国人大常委会水法执法检查组要认真组织好这次检查，依法行使职权，总结经验，剖析问题，提出切实可行的建议，认真贯彻中央水利工作方针，使水法的各项规定落到实处。”按照委员长的批示精神，这次水法执法检查重点对水利工程建设与管护、农田水利建设和投入、节水灌溉方式和节水技术、农业灌溉水源和工程设施保护、农村集体经济组织及其成员参加农田水利建设、小型农田水利设施产权制度改革、健全基层水利服务体系等进行深入检查。5月4日，检查组听取了水利部、国家发展改革委、财政部、农业部等4个部门的汇报，会后由、张宝文副委员长和我分别带队，对广东、云南、安徽、内蒙古、江苏、吉林、广西、湖南等省（区）进行了检查，同时委托山西等8个省（区）人大常委会对本行政区水法的实施情况做了检查。现将有关情况报告如下：

  近年来，各级政府认真贯彻落实中央水利工作方针和水法的各项规定，扎实推进依法治水管水，不断加大对水利事业发展的政策扶持，快速推进水利改革和水生态文明建设，做了大量工作，取得了明显成效。总体上看，水法实施情况是好的。

  依法治水是加快水利改革发展的重要保障。目前，我国已颁布实施以水管理为主要内容的法律4件、行政法规20件、部门规章55件、地方性法规和地方政府规章700余件，与我国国情和水情相适应的水法律和法规体系基本建立，为依法治水奠定了较为坚实的制度基础。各地认真落实水法确立的水资源规划、水资源论证、取水许可和水资源有偿使用、水功能区管理、用水总量控制和定额管理等制度，积极发挥用水总量、用水效率和水功能区限制纳污“三条红线”的刚性约束作用，有关控制指标基本实现了省市县三级行政区全覆盖。

  2013年以来，国务院相关部委先后出台了一系列推进水生态文明建设的文件，2014—2015年启动了两批共105个全国水生态文明城市建设试点。“十二五”期间，全国所有省（区、市）及各流域全部完成辖区内水功能区划，明确了4493个重要水功能区的水质目标和功能类型；完成了全国地下水超采区评价，实行地下水取用水总量控制和水位控制；强化重要江河、跨流域调水工程水量统一调配。共完成水土流失综合治理面积26.55万平方公里，治理小流域2万余条，建成生态清洁小流域1000多条，实施坡改梯2000多万亩，全国700多个县实施了国家水土流失重点治理工程。累计安排中央预算内投资310亿元，推进太湖、滇池、淮河、丹江口库区及上游等重点区域水污染防治。目前，正在制定完善主要江河流域水量分配和调度方案，着力构建“四横三纵、南北调配、东西互济、区域互补”的水资源宏观调配格局。

  国家始终把水利作为基础设施建设的优先领域和中央预算内投资安排的重点，投资总量逐年增加。“十二五”期间，全国财政水利投入从3599亿元增加到5771亿元，年均增长12.5%，累计投入24284亿元，其中一般公共预算安排水利投入17722亿元，占73%。国务院确定的172项节水供水重大水利工程目前已开工91项，在建投资超过8000亿元。累计实施了4500多条中小河流治理，建成各类水库.8万余座。列入规划的5万余座小型病险水库除险加固任务基本完成，在2058个县初步建成山洪灾害监测预警系统和群测群防体系，新建了一批抗旱应急水源工程。大江大河重要河段防洪能力明显提升。

  “十二五”期间，国家对344处大型灌区和643处重点中型灌区进行了续建配套和节水改造，对184处大型灌溉排水泵站实施了更新改造，对6批2450个县次的小农水重点县和256个小农水项目县进行建设，持之以恒组织并且开展冬春农田水利基本建设，累计改造加固、新修小型水源工程40多万处，整治渠道20.4万公里，新增、恢复和改善灌溉面积1.22亿亩，新增粮食综合生产能力200多亿公斤。到2015年底，全国建成大中型灌区7700多处、小型农田水利工程2200多万处，灌溉面积达10.81亿亩，其中农田有效灌溉面积9.88亿亩，灌溉农田生产了全国75%的粮食和90%以上的经济作物。

  2014年，国务院相关部委印发了《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》，在全国选取100个县开展试点，按照“先建机制、后建工程”的原则，探索农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制，解决农田灌溉“最后一公里”问题。已基本完成了乡镇（流域）水利站的恢复或新设，目前全国共有基层水利服务机构29351个，在编人员109412人，覆盖33599个乡镇，94.6%的水利站人员经费纳入县级财政预算。国务院及其相关部委印发了《国家农业节水纲要（2012—2020年）》，指导各地根据不一样的区域特点，推进节水灌溉，先后实施东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等区域规模化高效节水灌溉工程建设。目前，全国节水灌溉工程面积达4.66亿亩，其中高效节水灌溉面积2.69亿亩，农田灌溉水有效利用系数达到0.536。我国粮食产量“十二连增”，农业节水技术推广及装备水平的提升功不可没。

  民生水利逐步加强。“十二五”期间，全面解决了规划内2.98亿农村居民和4133万农村学校师生饮水安全问题，同时还解决了四省藏区等特殊困难地区566万农村人口的饮水安全问题，农村集中式供水受益人口比例由2010年底的58%提高到2015年底的82%，农村自来水普及率达到76%。

  从执法检查的情况看，一些地方的水忧患意识、水危机意识还比较淡薄，全社会的水安全意识和依法治水管水兴水意识还需要加强，对水利建设的重要性的认识要进一步提高。从全面建成小康社会，实现国家长治久安的高度看待水安全，有几个明显问题需要予以高度重视：

  当前，水利设施是国家基础设施明显的短板，特别是水利工程在规模总量、空间布局、调节能力等方面还存在着明显不足。在防洪工程体系方面，中小河流防洪标准低，小型水库病险率高，山洪灾害防御能力弱，蓄滞洪区建设滞后。在水资源配置工程体系方面，水库调蓄能力不够，且地区间不平衡，工程性缺水严重，供水安全保障程度不高。重大水利工程建设存在投资缺口大、项目所在地落实耕地占补平衡困难等问题。今年太湖、长江等流域及北方一些城市洪涝灾害暴露出的城市内涝和支流、湖泊排水不畅等问题，也充分说明在防洪除涝、城乡供水排水、农业灌溉、保护生态等方面仍有大量水利工程需要建设。

  长期以来，农田水利投入明显不足，难以适应现代农业发展的需要。国家水利建设投入中农田水利建设资金总量偏少。“十二五”期间，农田水利建设投资额有4264亿元，对一个农业大国的农业发展是不够的。有限的财政资产金额的投入渠道还很分散，政策也不统一，农田水利规划的统筹作用很难发挥。部分地区土地出让收益计提的农田水利建设资金并未用于农田水利建设。农民群众投工投劳参与农田水利建设的积极性不高，通过“一事一议”的方式组织农民参与农田水利建设越来越困难。农田水利建设市场化运作的投融资机制尚未建立，社会资本投资的比例很低。农田水利设施产权主体还不明晰，有许多带有公益性质，赢利很难，缺乏市场活力和吸引力。一些农田水利工程管护经费落实困难，全国大中型灌区、泵站公益性人员基本支出、工程维修养护经费财政补助到位率仅为50%左右。

  我国已建成各类小型农田水利工程2200多万处，目前仅800万处完成了工程产权制度改革，深化改革、加快改革的任务很重。在执法检查中发现，各地小型农田水利不同程度地存在产权模糊、管护主体虚化等问题。多数工程尚未明确划分管护责任和建立可持续的管护机制，农村经济组织、村委会缺乏管护资金和管护能力，不少水利工程设施重建轻管，特别是对后期管护重视程度不够。由于农业水价不到位，造成资金缺乏，也是农田水利设施管护不到位的重要原因之一。近一个时期以来，大规模的城市和基础设施建设也需要大量的水资源支撑，城乡争水、工农争水，挤占用农田水利设施和灌溉水源的问题也已突出反映出来。在城乡经济社会加快速度进行发展中，怎样确保农业用水，确保农田水利设施建设和有效利用也已成为一个需要重视的问题。

  当前，用水效率低、高效节水灌溉发展缓慢和管理手段落后是亟需解决的重点问题。农业用水方式粗放，水资源不足与灌溉用水浪费并存。一些大中型灌区改造标准不高，亟需进行现代化改造，农田水利“最后一公里”问题依然突出。全国节水灌溉工程面积仅占有效灌溉面积的47.2%，高效节水灌溉面积仅占27.2%。旱作覆膜和膜下滴灌等节水技术大面积推广后，由于地膜易碎，难以回收，农膜年残留量达35万吨，给农田带来的“白色污染”日趋严重。部分地区忽视水资源客观条件，产业体系和农业种植结构布局与当地水资源条件不相适应，超过了水资源和水环境承载能力，导致地下水超采和污染。全国21个省（区、市）地下水超采总面积近30万km2，年均超采近170亿立方米。2015年，以流域为单元，对北方17省区市的重点地区地下水水质监测结果为，2103个测站数据中水质较差和极差的分别占48.4%和32.1%。

  水利有着非常强的公益性、基础性、战略性。各级政府和有关部门要从全面贯彻落实党中央“四个全面”和五大发展理念的战略高度，按照中央水利工作会议精神和水法的要求，逐渐增强依法治水管水兴水意识和自觉性，进一步加大水法学习宣传普及力度，坚持“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，树立山水林田湖生命共同体的治水理念，着力推进城乡水利基础设施均衡配置和水利基本公共服务均等化，走出一条符合中国实际、具有中国特色的水利现代化建设之路。

  我国洪水灾害频繁，一定要下大气力治理水患。在城市防洪上，要加大加快地下管廊和“水弹性城市”建设；在农村，要下决心加强农田水利工程建设，这既是减轻城市洪涝之需，也是保障国家粮食安全、发展现代农业的重要支撑。在水利工程建设中，一定要强化规划的基础性、约束性和权威性，实施山水林湖田统筹规划、综合治理、协调推进，确保建设一片、发挥效益一片。要集中力量加快建设一批全局性、战略性排水、节水、供水重大水利工程，完善城乡供水保障体系、防洪排涝体系、水生态保护体系和农业灌溉体系。要积极地推进江河湖库水系连通，加快构建布局合理、生态良好、蓄泄兼筹、丰枯调剂、多源互补的现代水网体系。要继续加强大江大河大湖治理、控制性枢纽工程和重要蓄滞洪区建设，提高抵御洪涝灾害能力。要加强农田水利基础设施建设，加快实施重大农业节水工程，着力强化小型农田水利建设，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，解决好农田水利灌溉“最后一公里”问题。在水利建设中，要研究探索重大建设项目国家统筹补充耕地办法。

  要发挥好公共财政的主渠道作用，县级以上人民政府应当多渠道筹措农田水利工程建设资金，保障农田水利建设投入。要改革创新和完善农田水利投入机制，积极拓宽投融资渠道，调动各方面投资农田水利的积极性。要切实落实好“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”和“农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助”的政策，继续加大中央财政对大中型灌区节水改造、小型农田水利、农村饮水安全巩固提升工程、农村生态环境整改治理等农村水利建设的投入。对经济发展欠发达和扶贫重点地区，通过地方债券等减轻市县配套金钱上的压力。要加快农田水利投融资体制改革，研究出台相关扶持政策和措施，引导鼓励社会资本参与农田水利建设、运营和管理。要落实好水利金融支持有关政策，引导金融机构推出符合农田水利工程建设项目特点的金融理财产品和服务方式，增加政策性金融对农田水利建设的支持力度。

  要按照“谁受益、谁投资、谁所有”的原则，积极引导、组织农民参与农田水利工程建设，通过先建后补、以奖代补、民办公助、以资代劳等方式，鼓励和引导农户、农民专业合作组织、村组集体、新型农业经营主体等建设、管理和运营小型农田水利设施。

  按照公益性、准公益性、经营性对农田水利工程进行分类分级管理。要加快农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点，鼓励各个地区从实际出发，不断总结建得好、用得好、管得好的先进经验。应以落实工程管护主体和责任为导向，明确农田水利工程的所有权和使用权，开展工程产权登记确权，切实落实管护主体、责任和经费。鼓励各个地区探索专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式，通过承包、租赁、政府购买服务等方式，引入专业化队伍承担工程维修养护任务。积极倡导和鼓励新型农业经营主体等成为农田水利工程建设投资、经营和管护主体，开展引入社会力量参与农田水利改革试点。应采取明晰产权、管理创新、价格调整、财政奖补、工程配套等综合性措施，探索建立农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制，积极稳妥推进农业水价综合改革。要格外的重视基层水利服务体系建设，按照法律规定，进一步健全乡镇基层水利站，落实财政经费保障。要大力扶持农民用水合作组织多元化创新发展，发挥其在防汛抗旱、灌溉排水、农村供水、水土保持、水费计量等方面的作用。

  要坚持节水优先的方针，加强完善、细化各类节水灌溉规划，合理确定发展目标和工程布局。应加快大中型灌区续建配套与节水改造步伐，推进灌区现代化改造。继续全力发展节水灌溉，全方面实施区域规模化高效节水灌溉行动。应落实最严格的水资源管理制度，以提高农业灌溉用水效率和效益为核心，加快明确农业初始水权，实行灌溉用水总量控制和定额管理，建立农业节水激励约束机制。加快实施旱作节水农业技术推广示范工程，各级财政应对节水设备实行财政补贴，将节水灌溉与农机、农艺、农技措施结合起来。要以水定产，在地下水超采和污染地区，根据水资源水环境承担接受的能力，调整产业体系和农业种植结构，减少高耗水产业，调整耕地用途，发展低耗水农作物。要快速推进国家地下水监测工程建设，实现对主要平原、盆地和岩溶山区地下水的动态监测。要强化地方政府防治地下水超采的责任，实行地下水取用水总量和水位“双控制”，对取水和补水“双重视”，尽快完成地下水禁采区、限采区范围划定，编制地面沉降区、海水入侵区地下水压采方案。在执法检查中，对于因旱作覆膜和节水灌溉覆膜造成的“白色污染”非常严重问题，建议国务院有关部门专题研究进行治理。

  水法实施已有十多年时间，部分内容已经不适应新时期水利发展的需要，建议适时启动水法修改准备工作，落实新时期中央关于水利改革发展的方针政策，发挥立法对水利改革发展的引领作用。